はじめに
1999年12月、全米市長会議（U.S.Conference of Mayors）は報告書『アメリカの都市における飢餓およびホームレス状態』の最新版を公表した。アメリカにおける最も貧困な人々の生活状態と対応策の不足に国民的関心を向けるため、同会議は80年代初頭より55都市が参加する対策本部を設置し、これまで貧困問題に関するレポートを毎年おおやけにしてきた。その最新版によれば、飢餓やホームレス状態といった、極度の貧困状態で生活する人々のための緊急食糧援助と臨時シェルターにたいする過去１年間の需要は、対策本部に参加する都市（今回はボストン、シカゴ、マイアミ、ロスアンゼルスなど26都市）の多くでそれぞれ増加しており（食糧援助の要請は平均18％増、シェルターは同12％増）、さらにそれらの需要増は今後も引き続くという見通しがなされている。またいずれの場合も供給は追いつかず、少なからぬ人々（食糧援助は５人に１人、臨時シェルターは４人に１人）が要望を満たされぬままやむなく追い返されており、しかもそれは決して例外的な事ではないという。いくつかの都市においては、現下の好調な経済にも関わらず事態が一層悪化するという懸念さえ表明されている。ホームレス状態で生活する人々がアメリカで大規模化し、それが社会問題として顕在化したのは80年代であったが、90年代を経て今日もなお、これが依然としてアメリカの無視し得ない問題であることを最新の報告書は示している。
本稿の課題は、社会問題としては依然として重大な合衆国における貧困問題の現状を、ホームレス状態にある人々の問題に即し、実施されているその対応策との関係において概観することである。なお本稿は、昨年７月に筆者のおこなった社会保障研究会での報告をもとにしているが、内容には大幅な変更を加えた。
１ 連邦による対策とその具体化
アメリカでは、ホームレス生活をする人々への対策が1980年代後半に連邦レベルで法制化され、以後整備を加えられつつ現在に至っている。現在のところ唯一の包括的な連邦政府の対策は、1987年に制定された「マッキニー・ホームレス援助法（The Stewart B.Mckinney Homeless Assistance Act）」に基づいて実施される各種のホームレス支援プログラムである。連邦政府は毎年、同法が定める各種プログラムに関係省庁（住宅都市開発省、保健福祉省、教育省、労働省、農務省、退役軍人省、連邦緊急管理庁）をつうじて予算を割り当て、そしてこの予算は支援プログラムを具体的に実施する地方政府やNPO（非営利組織）に活動の補助金として配分される。その助成は、州、都市、地方の非営利組織がおこなうホームレス支援対策の主要な財源となってきた。まず同法が制定される経緯とその内容について簡単に紹介しておきたい。
（１）マッキニー法制定の経緯と内容
1980年代初頭までにはホームレス生活をする人々がいちじるしく増大していたにもかかわらず、対応はもっぱら局地的になされており、時のレーガン政権もこの問題に連邦政府が介入する責任はないとの立場をとっていた。1983年、ホームレス問題に対する初の連邦対策本部（連邦政府が所有する毛布、簡易ベッド、衣類の情報を提供する部局）が設置されたが、同政権はなお新しい対策プログラムの創設にたいする消極的な姿勢を変えなかった。80年代の後半に入るまでは連邦の対応策が本格的に講じられることはなかったのである。
1986年、世論の喚起や議会への働きかけを強力にこれまで進めてきたホームレス支援者達の運動が圧力となって、ようやく連邦財政の裏づけをともなう法の制定が開始された。最初の包括的な法案「ホームレス生活者生存法案（Homeless Person's Survival Act）」が議会に提出され、それは同年、各種の生活扶助給付に際し恒常的な住所をホームレス生活者の資格要件としないことや、その他の障壁も取り除くことを定めた「ホームレス有資格説明法（Homeless Eligibility Clarification Act）」の制定へとつながった。また時を同じくして、ホームレスのための臨時シェルター助成（Emergency Shelter Grants)などを規定した「ホームレス住宅供給法（Homeless Housing Act）」も立法化された。もはや放置され得ない問題に連邦政府が重い腰を上げて取り組みを始めたという意味において、この年はそれまでとの画期をなした。そして同年冬、支援者達は法制キャンペーンをさらにたたみかけて展開し、翌87年春には、今日まで実施されてきた施策のほとんどを規定する「ホームレスのための緊急救援法（Urgent Relief for the Homeless Act）」が議会両院の賛成多数で可決され、主要な発起人であったマッキニー共和党議員の名前がつけられて現在に至った（これまで過去４回の修正がされている）。同法に対する熱意のなさをあえて示すため、当時のレーガン大統領は夜中に可決法案の署名をしたと言われている。
ともあれマッキニー法で、ホームレス問題に対する連邦政府の責任がはじめて明らかにされた。安定した夜間の居住を欠く人や、福祉ホテルなどの一時宿泊施設、そして人が寝ることは通常想定されていない場所などを主たる夜間の住まいとする人が、ホームレス生活者として同法により定義づけられた。支援策の対象となるホームレス生活者は上記の「定義」を満たさなければならず、と同時に同法が規定する関係省庁が主宰する各種支援プログラムの所得制限を満たしていなければならないとマッキニー法には定められている。
表１は、マッキニー法の規定に基づく代表的な対策プログラムの、過去５年間における予算規模について記載したものである。同法に基づき実施されているプログラムの全てを網羅してはいないが、この表から分かるのは、ホームレス対策のために、連邦の予算（しかもその一部）だけでもわが国では想像に及ばないほどの莫大な金額が毎年投入されていることである。また、その中では住宅都市開発省が実施するプログラムに最も多額の資金が投入されていることが目に付く。
そこで、連邦による対策の具体化が州などの地方自治体においてどのように進められるのかについて見ていこう。
（２）連邦対策の具体化─コンティニュム・オブ・ケアの推進─
マッキニー法の規定する施策の中でも、毎年最も多額の連邦予算を計上されるのが、住宅都市開発省（HUD）の「HUDマッキニープログラム」と呼ばれる各種の対策プログラムである。例えば前出の臨時シェルター助成（以下、ESG）は、臨時シェルターの質の向上や確保、運営費の支援にはじまり、助成額の一定割合を雇用支援や薬物依存の治療など多目的に使用することができる。あるいは、ホームレス生活者が独立するまでの仮住まいや、身障者のための恒久的な住宅供給を目的としたプログラム（Supportive Housing）、助成額の少なくとも半分を慢性的な病気や障害を持つホームレス生活者のための居住支援に当てねばならないプログラム（Shelter Plus Care）、さらにわが国の簡易宿泊所（ドヤ）に相当するSRO（Single Room Occupancy）のための家賃助成等がある。
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表１ マッキニー法に基づく代表的な連邦ホームレス対策の費用 （95－99会計年度） 単位100万ドル
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担当省庁
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実施プログラム
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95年
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96年
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97年
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98年
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99年
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住宅都市開発省（HUD）
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HUDマッキニー
プログラム
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1120
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823
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823
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823
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975
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保健福祉省
（HHS）
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ホームレスのため
のヘルスケア
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65.4
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65.4
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69
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71
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79.6
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家出およびホームレス
青少年向けプログラム
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68.5
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64.2
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66.6
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73.6
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73.6
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教育省
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ホームレス児童及び青少年
への教育プログラム
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28.8
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23
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25
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28.8
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28.8
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労働省
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ホームレス退役軍人再統合
プロジェクト〔職業訓練等〕
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５
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０
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０
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2.5
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３
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連邦緊急管理庁
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緊急食料および臨時
シェルタープログラム
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130
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100
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100
|
100
|
100
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出所 National Coalition for Homeless,“99 Fact Sheets”より作成
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ホームレス生活者を支援するため、上記のプログラムの中でも各州が利用する最も主要な機構がESGである。ESGは連邦政府から、定まった式に基づいて地方自治体（州、大都市、郡など）に配分されるので、そこから幅広くかつ多数の施設や支援組織に資金が供給される（98会計年度にはそれまでで最高の16,500万ドルがESGとして全米の各自治体に助成され、なかでもニューヨーク市は他を圧倒的に引き離し875万ドルの助成を受けている）。ところで、ホームレス人口が増大する一方、問題の大規模化に伴う資金の増加も進み、州やその他の地方自治体は様々なレベルの公共機関や非営利組織と共同して対策の具体化にあたってきた。対策会議、対策本部、委員会といったものが各地方政府に設置されるが、それは自治体と非営利組織との共同で構成されることもあれば、自治体の単独で主導されることもある。たとえ自治体単独の場合であろうとも、対策をつかさどる組織は問題に対処するための政策や資源の調整をはかり、州、地方自治体、そして非営利組織とのあいだの協調を促すなど、共同作業を進めることが多い。
さて、ESG以外の残りのHUDプログラムにかかわる助成は、ESGが定式にもとづいて各地に配分されるのとは異なり、全て競争に基づき配分される。これらESG以外の助成金の獲得をめぐり各地方でしのぎがけずられる様は、さながら「美人コンテスト」のごときである。ただしこの「コンテスト」にはHUDが提唱する独自の「ルール」がある。現HUD長官クオモ（Andrew M.Cuomo）が発案したとされる「コンティニュム・オブ・ケア（Continuum of Care、以下CoC）と呼ばれるコンセプトがそれであり、①きめ細かな奉仕と査定の実施、②臨時住宅はリハビリサービスと結びつけられ、③家を探してやるよりも末永い住宅を供給することへ、といった内容を持っている。一つには、ホームレス状態の解決に必要な資源やサービスを提供しない臨時シェルターをその解決策としては拒絶し、二つは、シェルターを危険で強制的、かつ不衛生なところと感じるホームレスの人が、その代わりとして公共のスペースで生活できるとする考えを同時に拒絶する、これら両方のスタンスがこのコンセプトの背後にある。ひとたび必要なサービスと資源が提供されていれば、システムを最大限活用し、自立自助でホームレス状態から抜け出す義務がホームレスの人々に発生するというのである。
いずれにしてもできるだけ多くの補助金を確保するため、支援対策の元締めである各地方政府の本部には、CoCの趣旨に沿うよう工夫された「革新的」プランのもと、前出の各種「HUDマッキニープログラム」を実施することが要求されるようになっている。また、プログラムを具体的に実施する支援団体などの非営利組織も、業績の評価と創意あるプランを提出しなければならない。このCoCの趣旨に沿ってより多くの助成金を獲得するためにも、事前に申請書に記載される内容は計画等相当厳しく精査されるという。その業務に実際携わったロスアンゼルスのNPO元職員、マシュー・マール（Matthew Marr）氏から筆者が直接聞いた話では、提出されるものはとにかく一言一句が厳密にチェックされ、誤字脱字はおろか言いまわしに至る文章表現までが吟味の対象となり、つき返されるものも少なくないとのことである。
冒頭引用した全米市長会議『報告』には、CoCに基づき各種のHUDプログラムを実施している都市からそのインパクトについての報告がされている。様々なレベルの地方組織や支援団体等の非営利組織が互いに共同することで、ホームレス対策の運営が効果的に運ぶようになってきているといった肯定的な評価をしている都市も多い。同『報告』の公表を受けてHUDも鼻息が荒い。昨年12月16日のプレス・リリースの中では「ホームレス問題の永続的な解決に勢いをあたえる」のはCoCであると誇らしげに述べ、この戦略によりこれまで30万人以上がホームレス状態から抜け出してきたとしている。
２ 支援プログラムの現状と利用者の特長─96年全米一斉調査から─
次に、実施されているプログラムの具体的利用状況や利用者の特徴を一瞥しておきたい。昨年、連邦政府の12省庁がスポンサーとなり、国勢調査局がデータ回収を行い実施された大規模な全米一斉調査『ホームレス支援プロバイダーと利用者全国調査（National Survey of Homeless Assistance Providers and Clients：NSHAPC）』の結果が、都市問題研究所（Urban Institute）の分析を伴って公表された。ここではその調査結果をみておこう。
（１）支援プログラムの現状
95年10月から96年11月までに実施された同調査によれば、90年代半ばのこの時期、全米には各種ホームレス支援サービスを提供する所が約21,000個所存在し、そこではおよそ40,000の支援プログラムが実施されていたという（うち半数以上の11,000の場所では、ただ１つの支援プログラムが実施されていた）。マッキニー法が定めたものを含む各種のプログラムは、NSHAPCのふるいわけによって16に類型化されている。そして、臨時シェルターなどを含む５類型は住宅関連プログラムとして、スープキッチンを含む３類型は食料プログラムとして、またさらにヘルス・プログラム、その他のプログラムとしてそれぞれ４類型が大別されている。ともあれ、NSHAPCの独自類型のなかで、最も多く実施されているプログラムが、食糧プログラム中のフード・パントリー（未調理の食糧を箱や袋に入れ、ホームレス生活者を含む低所得者に直接配布するプログラム）であり（9,000件）、第２位の臨時シェルター（5,700件）を大きくしのいでいる。また、プログラム件数の最も少ないのがヘルスプログラムであり、身体ヘルスケア、メンタルヘルスケア、アルコール・薬物依存のためのプログラム、エイズ患者のためのプログラムという４つを合わせても3,000件に満たない。
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表２
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中心都市のシェルターおよび
スープキッチン利用者の特徴
比較（87と96年）単価：％
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性別
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人種・エスニシティ
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男性／女性
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非ヒスパニク
系白人
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非ヒスパニク
系黒人
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ヒスパニク
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その他
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1987（N＝1704）
1996（N＝1742）
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81／19
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46
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41
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10
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３
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79／21
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39
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46
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11
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４
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現在ホームレスである期間
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月刊中位所得（＄）87
年はインフレ調整済み
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平均（月）
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中位（月）
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３ヶ月以下
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２年以上
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1987
1996
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39ヶ月
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10ヶ月
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21
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31
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＄189
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32ヶ月
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12ヶ月
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30
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31
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＄267
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公的扶助の受給
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時折またしばしば
満足に食べていない
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望んだ食料を十分
得ている
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AFDC
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SSI
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フードスタンプ
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1987
1996
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53
|
４
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18
|
38
|
19
|
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58
|
13
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37
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28
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31
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出所 Homelessness：Programs and the People They Serve（1999）p.36 table 2.10より作成
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利用状況から言っても、群を抜いて利用されているのがフード・パントリーである。96年２月の平均的な日に全米でそれを利用した人は103万人であり、２位のスープ・キッチン52万人とあわせると、24～25万人の利用であとに引続いている臨時シェルターなど他のプログラム利用者を大きく引き離している。やはり食に対する需要が圧倒的に高い。
ただし同調査によれば、最も利用者の多い食料プログラムは、政府からの資金助成を受けずに取り組まれていることが多く（全体の約半数）、たとえ受けたとしても同プログラムの３割は、政府からの助成を運営資金の半分以下にとどめている。それに対して、住宅関連プログラムは政府からの資金助成が運営資金の半数以上を占めることが多く、４つに１つのプログラムは100％政府からの助成で運営されている。そしてその割合がより高いのがヘルスプログラムであり、プログラムの半数以上が100％政府助成によって運営されている。
（２）プログラム利用者の特徴
ところで同調査は、1987年に全米で都市問題研究所により実施された調査との比較を行っている。表２はそれを表したものである。
87年の調査は全米のシェルターとスープキッチン利用者のみを対象としているために、より多くの施設を対象とした96年調査との比較は限定されざるを得ない。それでもシェルターやスープキッチンの利用者に限り白人が若干減り黒人が増加している点や、公的扶助（96年調査時は現在のTANFではなくなおAFDC）も96年にはより多くが受給していることなどの変化を、両調査の比較は示している。96年の調査はさらに、支援プログラム利用者のほぼ半数が過去１ヶ月の間に何らかの支払いをともなう仕事をしていることや、少なからぬホームレス家族の存在とその特徴を検証し、ホームレス家族の８割以上がホームレスの母子世帯であることを明らかにしている。全米の貧困水準（家族ホームレスは、同時期の３人家族貧困水準［月間所得＄1,023］の46％で暮らしていかねばならないなど）とのかかわりにおいて、調査の対象になったホームレスの人々が「いかに窮乏しているか」、96年調査はその実態を報告している。
おわりに
本稿は、連邦ホームレス対策の中でも主要な位置を占める住宅都市開発省の対策がどのように進められてきているのかについて大づかみに述べ、そして具体的にそのプログラムを利用している人々の特徴について簡単に紹介した。今年度のHUDホームレス関連予算は99年よりも4500万ドル増加して10億2000万ドルに達する。近年わが国でもかなり深刻になってきたホームレス問題ではあるが、好景気の一方で、わが国では想像だにできないほど莫大な対策費を毎年つぎ込まざるを得ないアメリカにおける問題の根深さを今は確認するのみにとどめ、稿を終えよう。
